REVERS

 L’Europe plonge dans le chaos après que l’Allemagne a gelé les dépenses publiques à la suite d’une décision choquante du Tribunal constitutionnel fédéral.

L’Europe, qui s’enfonce déjà dans une récession stagflationniste, est sur le point de déclencher la même austérité écrasante qui a conduit le continent au bord de l’effondrement il y a plus d’une décennie.

Un jour après que le Tribunal constitutionnel fédéral allemand a jugé inconstitutionnelle et nulle la décision de transférer 60 milliards d’euros des fonds pandémiques non utilisés en 2021 vers le Fonds pour l’énergie et le climat, rebaptisé par la suite Fonds pour le climat et la transformation (KTF), le gouvernement allemand a gelé les dépenses publiques pour le reste de l’année, portant un coup à la reprise de l’Europe et aux efforts visant à renforcer les comptes bancaires offshore de Zelensky l’armée ukrainienne et à réduire les émissions de carbone.

La décision du tribunal, dont les détails sont présentés ci-dessous avec l’aimable autorisation de la société générale, creusera le fossé économique entre l’Europe, dont l’économie stagne depuis plus d’un an, et les États-Unis, qui ont connu une croissance annualisée de 5 % au cours des trois mois précédant le mois de septembre, dopée par des mesures de relance budgétaire massives qui ont conduit à un déficit budgétaire de 2 000 milliards de dollars en 2023, comparable à celui de l’ère de la crise.

L’économie allemande, la plus importante d’Europe, se contracte en raison de la flambée des prix de l’énergie et des tensions commerciales qui remettent en question son modèle économique axé sur les exportations. Le gouvernement du chancelier Olaf Scholz comptait sur cette vieille manœuvre de signalisation de la vertu – une avalanche de dépenses dans des « projets et technologies liés à l’énergie verte », des puces aux batteries, pour relancer l’ancien modèle. Ainsi, si quelqu’un demandait pourquoi l’Allemagne dépense sans compter pour atteindre l’utopie mercantiliste, Berlin pourrait toujours mentir et dire qu’elle fait ce qu’il faut pour le monde et qu’elle n’est pas intéressée par un plan de relance financé par la dette. Hélas, les « cardinaux de Karlsruhe » ont rendu cela impossible.

Et sans une nouvelle relance des dépenses, l’Allemagne pourrait être condamnée : comme le note le Wall Street Journal, les prix de l’énergie devraient rester durablement au-dessus des niveaux d’avant la guerre en Ukraine (au grand bénéfice des exportateurs américains de GNL et du régime de Biden qui bénéficie directement de la monopolisation de la route commerciale qui était auparavant dominée par Moscou), ce qui aura pour effet d’évincer les industries manufacturières à forte consommation d’énergie, tandis qu’une population vieillissante et une main-d’œuvre qui devrait se réduire limiteront probablement la croissance potentielle.

La décision de Berlin de geler toutes les dépenses fédérales pour le reste de l’année a été prise après que le tribunal a annulé le projet de transition verte du gouvernement, d’une valeur de 60 milliards d’euros, soit l’équivalent de plus de 65 milliards de dollars. Le Tribunal a déclaré que Berlin ne pouvait pas réaffecter des crédits non dépensés, initialement destinés à la lutte contre la pandémie de covid-19, au financement de projets environnementaux et énergétiques. Elle a déclaré que Berlin était liée par les règles budgétaires inscrites dans la constitution du pays, qui limitent les déficits budgétaires à 0,35 % du produit intérieur brut en temps normal.

Berlin doit maintenant choisir entre des réductions budgétaires équivalentes ou des augmentations d’impôts – ou les deux – si elle veut poursuivre son plan, qui comprend, entre autres, des subventions de plusieurs milliards d’euros pour la construction d’usines de fabrication de puces.

Le jugement soulève également des questions sur l’utilisation de fonds spéciaux hors budget pour financer des investissements publics, y compris un plan de 100 milliards d’euros pour réorganiser l’armée allemande sous-financée qui a été annoncé après l’invasion de l’Ukraine par la Russie.

En bref, ce n’est pas seulement l’économie allemande qui est sur le point d’être écrasée, mais aussi les visions de Zelensky d’une retraite confortable dans une île polynésienne.

Si certains économistes allemands se sont félicités de cette décision qui, selon eux, imposerait une discipline budgétaire indispensable à une époque où les taux d’intérêt sont élevés, d’autres pensent qu’elle pourrait empêcher Scholz et ses successeurs de rééquiper une économie qui a perdu de sa compétitivité.

Plus important encore, à court terme, le gouvernement doit décider à quels domaines politiques il doit donner la priorité, qu’il s’agisse de renforcer les défenses collectives de l’Europe, de soutenir l’Ukraine ou d’atténuer l’impact de la flambée des prix de l’énergie et de l’inflation sur les entreprises et les ménages. Berlin doit également réexaminer toutes les dépenses financées par la dette au cours des huit dernières années afin de s’assurer qu’elles sont conformes à la nouvelle décision (alerte spoiler : ce n’est pas le cas).

Des fonctionnaires allemands à Bruxelles ont déclaré vendredi à leurs homologues de l’Union européenne qu’ils continueraient à soutenir une enveloppe budgétaire de 50 milliards d’euros sur quatre ans pour l’Ukraine, qui devrait entrer en vigueur l’année prochaine, selon deux personnes informées des discussions. Toutefois, Berlin a clairement indiqué qu’elle ne soutiendrait pas une demande de dépenses supplémentaires de 50 milliards d’euros de la part de la Commission européenne sur l’immigration et d’autres priorités de Bruxelles. L’Allemagne finance environ un quart des dépenses de l’UE.

Suite à la récente décision de la majorité parlementaire d’arrêter le train de l’argent Zelensky, l’argent de l’Ukraine s’est tari.

Pendant ce temps, les choses vont de mal en pis pour l’establishment allemand : le resserrement d’urgence de la ceinture intervient dans un contexte de fragmentation politique croissante et de crises accumulées qui ont érodé la cote de la coalition tripartite de l’Allemagne. Le parti d’opposition anti-establishment Alternative pour l’Allemagne, ou AfD, atteint désormais 22 % dans les sondages, ce qui en fait le premier groupe d’extrême droite à obtenir un tel soutien depuis les années 1930. Le parti s’oppose aux dépenses militaires allemandes en Ukraine et aux dépenses généreuses pour les réfugiés.

« Le verdict aura de profondes répercussions sur la pratique de l’État », a déclaré le ministre des finances, Christian Lindner.

À la suite de la guerre en Ukraine, l’Allemagne s’est lancée dans une série de dépenses pour soutenir Kiev, renforcer ses propres défenses et réduire sa dépendance à l’égard du gaz naturel et du pétrole russes. Elle s’est également engagée à financer le passage à une économie à zéro émission en soutenant les consommateurs et les entreprises dans son pays et dans l’Union européenne, et elle a élargi l’État-providence allemand, déjà généreux, afin de conserver l’adhésion des électeurs.

Tous ces projets sont désormais gelés.

Selon le WSJ, des avocats et des représentants du gouvernement ont déclaré que la décision du Tribunal constitutionnel allemand de la semaine dernière offrait l’interprétation juridique la plus stricte à ce jour des règles fiscales du pays, elles-mêmes parmi les plus sévères d’Europe. Selon eux, cette décision pourrait limiter considérablement la marge de manœuvre budgétaire de tout futur gouvernement, à moins qu’il ne lève davantage d’impôts, une perspective peu probable étant donné que l’Allemagne se classe déjà au deuxième rang des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques pour ce qui est de l’impôt sur le travail.

De hauts fonctionnaires ont déclaré qu’une des options envisagées serait de déclarer rétroactivement l’état d’urgence budgétaire pour 2023, en invoquant une clause des règles budgétaires qui permet de suspendre les limites de dépenses dans des circonstances exceptionnelles. Les gouvernements précédents ont invoqué cette exception lors de la pandémie.

Malheureusement, pour les politiciens allemands en mal de relance, le plan est semé d’embûches juridiques, en partie parce que le Tribunal constitutionnel s’est préparé à cette éventualité lorsqu’il a relevé la barre pour déclarer de telles situations d’urgence, selon Lars Feld, un économiste qui conseille le gouvernement.

Le renforcement de la résilience et la transformation de l’économie dans le contexte des crises géopolitiques et du changement climatique étaient considérés comme une nécessité qui exigeait de s’endetter, mais la décision du Tribunal a remis en question ces hypothèses, a écrit Feld dans le journal Frankfurter Allgemeine.

De manière hilarante, le Tribunal a déclaré que, contrairement à la guerre et aux catastrophes naturelles, le changement climatique était une crise prévisible qui se préparait depuis longtemps et qui ne pouvait plus justifier des dépenses d’urgence. Cela signifie toutefois que l’Allemagne n’aura plus qu’à demander poliment à la CIA de déclencher une nouvelle guerre… ou à Fauci de commander par courrier un nouveau virus à Wuhan.

Les règles budgétaires allemandes ont été inscrites dans la constitution sous l’égide de l’ancienne chancelière Angela Merkel. Elles concernent à la fois le gouvernement fédéral et les États fédérés et sont plus contraignantes que les règles budgétaires de l’Union européenne. Ce plafond est l’une des raisons pour lesquelles l’Allemagne n’a pas augmenté ses emprunts, a maintenu des impôts élevés et a dû faire face à un déficit d’investissement public dans les transports, l’éducation, la défense et d’autres domaines essentiels pendant les années où les taux d’intérêt étaient bas.

L’Allemagne n’est pas la seule concernée. Les ministres européens des finances devraient se mettre d’accord le mois prochain sur de nouvelles règles visant à resserrer les cordons de la bourse après des années de dépenses importantes pendant la pandémie. À ce moment-là, la descente de l’Europe dans une nouvelle crise de la dette souveraine due à l’austérité sera terminée, et les banques centrales – dont les jours de lutte contre l’inflation sont depuis longtemps oubliés – produiront de nouvelles monnaies numériques par quadrillions.

Annexe – détails de la décision du Tribunal constitutionnel allemand ci-dessous, avec l’aimable autorisation de la Société Générale :

Contexte :

Le 15 novembre, le Tribunal constitutionnel allemand a jugé inconstitutionnelle et nulle la décision de transférer 60 milliards d’euros des fonds pandémiques inutilisés en 2021 vers le Fonds pour l’énergie et le climat, rebaptisé par la suite Fonds pour le climat et la transformation (KTF). L’Allemagne a l’habitude de placer de l’argent dans des fonds de réserve hors budget (il y en a une trentaine qui totalisent environ 870 milliards d’euros). Si cette pratique a permis d’affecter des fonds à des fins spécifiques, par exemple 100 milliards d’euros pour les dépenses de défense après le début de la guerre en Ukraine, elle a également rendu la politique budgétaire moins transparente et soulevé des questions quant à la cohérence de cette pratique avec le frein à l’endettement, protégé par la Constitution, et les règles budgétaires de l’Union européenne. La règle du frein à l’endettement, qui limite le déficit budgétaire structurel à 0,35 % du PIB, a été suspendue de 2020 à 2023 en raison de la pandémie, avec l’intention d’y revenir l’année prochaine. Cela a permis au gouvernement d’émettre beaucoup plus de dette, et ce, à un moment où les taux d’intérêt étaient exceptionnellement bas. En 2021, lorsqu’il est apparu clairement que les 60 milliards d’euros supplémentaires ne seraient pas nécessaires, ils ont été transférés au Fonds fiduciaire pour le Kosovo, le faisant passer de 42,6 milliards d’euros à 102,6 milliards d’euros et permettant d’utiliser les fonds au cours des années suivantes. Toutefois, les transferts ont été effectués rétroactivement en 2022 pour le budget 2021, tout en permettant l’utilisation des fonds pour d’autres objectifs que la pandémie. Le fonds a été alimenté à plusieurs reprises, la dernière fois en août de cette année, à hauteur de 30 milliards d’euros, pour atteindre environ 212 milliards d’euros.

Décision du Tribunal :

Dans son jugement, le Tribunal constitutionnel a estimé que le budget supplémentaire 2021, qui a modifié rétroactivement le budget 2021, est incompatible avec la Loi fondamentale et est nul. La décision du Tribunal s’appuie sur les éléments suivants : 1) le gouvernement n’a pas suffisamment démontré le lien nécessaire entre l’urgence (la pandémie) et les mesures prises en réponse. 2) le découplage entre la déclaration d’urgence et l’utilisation effective de l’emprunt est incompatible avec les principes constitutionnels de budgétisation. L’utilisation des autorisations d’emprunt d’urgence au cours des exercices suivants sans les comptabiliser dans la règle du « frein à l’endettement » pour ces exercices (et en les comptabilisant au contraire comme « dette » pour l’exercice 2021) n’est donc pas permise. Troisièmement, l’adoption de la loi de finances complémentaire 2021 après la fin de l’exercice 2021 viole le principe selon lequel le budget doit être déterminé à l’avance. La décision du Tribunal signifie donc directement que le volume du KTF est réduit de 60 milliards d’euros.

Conséquences :

La décision du Tribunal constitutionnel est un coup dur pour le gouvernement allemand, à un moment où les tensions au sein de la coalition sur l’orientation de la politique budgétaire augmentent déjà. L’Allemagne a été l’un des rares pays à disposer d’une marge de manœuvre budgétaire pour faire face à la pandémie et à la guerre en Ukraine, en augmentant la dette publique d’environ 10 % du PIB pour atteindre 69 % en 2021, tout en disposant sans doute encore d’une marge de manœuvre politique pour prendre d’autres mesures. Toutefois, la règle du frein à l’endettement limite l’augmentation de la dette en limitant les déficits annuels. Avec un déficit de 60 milliards d’euros dans le KTF, la décision est donc de réduire les dépenses, d’augmenter les impôts ou de prolonger la suspension de la règle du frein à l’endettement. Le gouvernement pourrait également puiser dans d’autres fonds de réserve, mais les conséquences juridiques ne sont pas claires. La suspension du frein à l’endettement pour une année supplémentaire semble peu plausible, car elle a été exclue par le parti d’opposition CDU (qui a porté l’affaire devant le Tribunal). Il ne reste donc plus que les réductions de dépenses et les éventuelles augmentations d’impôts, ces dernières étant exclues par le parti démocrate libre (FDP).

1) Budget 2024

Bien qu’il y ait encore beaucoup d’incertitudes quant aux implications de l’arrêt et aux solutions possibles, notamment en ce qui concerne l’impact sur d’autres fonds de réserve (levés pendant la pandémie ou avant), le budget 2024 devra être modifié. Un financement d’environ 40 milliards d’euros avait été initialement prévu au titre du Fonds fiduciaire d’urgence, mais selon certains médias, le manque à gagner pour 2024 pourrait être inférieur, à savoir environ 24 milliards d’euros si l’on tient compte d’autres fonds disponibles. Ce montant reste important (0,6 % du PIB) et nécessitera des mesures drastiques et procycliques dans des domaines de dépenses clés tels que le climat, la protection sociale et le logement, ainsi que le soutien à l’industrie. Récemment, le soutien aux industries en difficulté, qui souffrent de la hausse des prix de l’énergie, a fait l’objet de nombreux débats. Les mesures prises comprennent un allègement de l’impôt sur les sociétés (environ 7 milliards d’euros sur quatre ans) et un allègement de la taxe sur l’électricité s’élevant à 12 milliards d’euros en 2024. Ces mesures ont également suscité l’ire de la Commission européenne, qui estime que les aides d’État accordées aux entreprises sont susceptibles de fausser le marché unique. Combler les besoins de financement pourrait donc affecter ces mesures et toucher au cœur des différences entre les partis de la coalition (Verts, sociaux-démocrates et libres démocrates). En fin de compte, la question sera de savoir s’il y a une volonté, en particulier pour le FDP, de rester dans la coalition ou d’en sortir, notamment en vue des élections de septembre 2025. Les juristes auront besoin d’un peu de temps pour examiner la décision et son impact sur les budgets au-delà de 2024, mais dans un scénario optimiste, le gouvernement n’a perdu que 60 milliards d’euros de financement (ce qui devrait améliorer le ratio de la dette d’environ 1,4 % du PIB) tout en se limitant davantage aux budgets annuels pour ses plans de dépenses. Cependant, notre lecture de l’arrêt suggère que d’autres fonds seront affectés.

2) Que faire de la règle du frein à l’endettement et de la transition verte ?

Le bien-fondé d’une règle budgétaire limitant le déficit à un moment où l’industrie allemande est confrontée à d’importants changements structurels a déjà fait l’objet de nombreux débats (voir L’Allemagne : bien orientée sur le plan cyclique, mais confrontée à d’importants vents structurels contraires). Introduite en 2009 pour garantir que la dette tende à revenir à 60 % en temps normal, elle nécessite une majorité des 2/3 au Parlement pour être modifiée (la création d’un fonds de 100 milliards d’euros pour les dépenses de défense suite à l’invasion russe de l’Ukraine ne devrait pas être affectée par la décision du Tribunal car elle a été réalisée par un amendement de la loi à la majorité des 2/3). L’arrêt du Tribunal constitutionnel met clairement en évidence les limites de tout gouvernement progressiste à changer fondamentalement et à adapter l’économie aux nouvelles réalités, que ce soit en matière de sources d’énergie, de transition climatique, de soutien aux industries traditionnelles ou de réforme sociale. La réforme de l’offre et les augmentations d’impôts pourraient donc revenir sur le devant de la scène jusqu’à ce qu’il y ait un accord suffisant, le cas échéant, au parlement et une majorité des deux tiers pour modifier ou abolir la règle du frein à l’endettement. Nous pensons qu’il s’agira d’un sujet clé de la campagne électorale de 2025 et nous voyons de nombreuses raisons pour lesquelles il devrait y avoir plus de flexibilité pour faire face à des défis pluriannuels mais transitoires. Les options comprennent l’harmonisation de l’objectif budgétaire allemand (0,35 % du PIB) avec celui de l’UE qui est légèrement moins ambitieux (0,5 % du PIB) et l’introduction d’une règle d’investissement (règle d’or).

3) Politique budgétaire en Allemagne et dans l’UE

Compte tenu de la solidité relative des finances publiques allemandes et des défis à venir, nous nous attendons toujours à ce que l’Allemagne poursuive des réformes budgétaires ambitieuses dans les années à venir, bien qu’avec une capacité plus limitée à utiliser des fonds de réserve dédiés. Avec beaucoup moins de flexibilité en raison de son objectif budgétaire national, il est également possible que l’Allemagne soit moins encline à accepter une flexibilité supplémentaire dans le cadre des règles budgétaires de l’UE. Cette question fait actuellement l’objet de discussions, mais compte tenu de la position intérieure de l’Allemagne, il est difficile de la voir accepter une politique budgétaire beaucoup moins ambitieuse dans d’autres pays de l’UE. L’année prochaine sera donc très intéressante en termes de formulation des budgets 2025 par les pays dans un contexte d’inflation beaucoup plus faible et probablement de perspectives de croissance encore faibles.